党的二十大提出，坚持全面依法治国，推进法治中国建设。坚持制度治党、依规治党，完善党内法规制度体系。法治现代化建设既需要法律约束全体人民，也需要党内法规对政党内部进行维护，推进二者的协调发展决定了法治现代化建设成果。在这一过程中，如何理解党内法规与法律的关系，实现二者的衔接协调，成为我国法治体系建设的基础性问题，需要从本质概念与性质定位的教育、二者效力关系两个层面进行分析，以实现二者的衔接协调。

　　我国法学界对党内法规的法律属性问题进行了长期探讨，但尚未形成统一的答案。整体而言，认为党内法规不属于我国法律体系的反对派，主要是根据国家法理论提出的否定意见。而认为党内法规属于我国法律体系的肯定派，则是从法律多元主义理论的角度出发的。因此，党内法规的法律属性，需要从国家法和法律多元主义的视角进行分析。

　　对党内法规属于国家法律体系的反对派而言，其理论的来源是“法是什么”这一基本概念。从19世纪出现的以功利主义哲学为基础的分析法学中，提出了法律是维系统治阶级统治和国家稳定的规范。在这种法律理论下，反映出党而非国家的意志、执行依赖纪律和自律而非强制力的党内法规，显然并不符合法律的基本概念。第一，从立法权限的角度来看，立法法中提出法律是由国家机关根据人民群众所赋予的权力制定的，而政党则不具备立法权限。第二，从党内法规与法律的概念上来看，《中国章程》的总纲部分明确提出了党的一切行为必须受到以宪法为中心的法律体系的制约，这就证明了法律对党具有约束作用，党无法脱离于宪法和法律而独立存在。

　　法律多元主义认为法律并不仅仅包含象征国家权力的国家法，还包括如道德习惯等不成文法、自治法规与政策等成文法及其他具有约束作用的规范。党内法规虽然并非由国家发布，但作为约束中国党员的规范，党内法规同样应从属于法律体系之中。

　　首先，从软法论的角度来看，作为中国提出的用于约束党员行为的规范，党内法规因不使用国家强制力而属于软法，但对于党员而言属于必须遵守的硬性规范。其次，从社会法论的角度来看，国家的法律体系不仅需要包含如宪法等由立法机关制定的国家法，还需要如道德习惯等构成的不成文法、自治区等制定的规范条例、大型企业及社团制定的自我管理规章制度以及政党制定的内部章程等法规。党的内部法规属于社会法，也应从属于我国法律体系中。最后，从高级法的角度来看，高级法表现出了公平、正义、理性的信念，是法律效力的来源。党章其所代表的思想是作为执政党的中国对多元主义法治国家建设所提出的理想追求。以党章为代表的诸多党内法规的制定，重点在于明确政党和国家间的关系，党内法规在某种程度上来说是对国家法的补充和解释。

　　首先，二者拥有共同的经济基础。中国特色社会主义是社会主义结合当前中国发展实情形成的社会制度，这种社会制度下形成的经济与分配制度，证明党内法规与法律实质上拥有相同的经济基础。其次，二者都代表了无产阶级群众的意志。党内法规用于约束党员，也是中国统一意志的表现，党内法规实质上反馈了广大人民群众的意志。而法律的维护阶级统治功能即维护人民群众的统治地位，两者实际上代表了相同的阶级意志。再次，二者立足于相同的指导思想。《中国章程》中多次提出了各项事务要以马克思主义为核心指导思想，而我国宪法与法律法规中，也与对马克思主义的学习和各项国家领导人所提出的理论紧密相关。最后，二者拥有相同的价值取向。党内法规和法律本质上都是在追求公平、正义、自由和平等，用法律规范的形式对权力进行制约。在相同价值取向的驱动下，党内法规与法律渐趋完善，使得两个不同的规范体系呈现出内在统一的趋势，为构造法治同心圆奠定了基础。

　　首先，党内法规和法律拥有不同的制定主体。制定党内法规的主要是党中央和地方党委及其下辖的有党内法规立法权限的机关，而制定法律的是以全国人大为国家最高权力机关、人大常委会及国务院等政治机关。此外，各自治区可以在宪法允许的范畴内制定自治法律，军委与军区制定军事相关法律，以及最高法院和检察院对法律提出司法解释等。另外还存在一种特殊情况下的立法情况，就是法律法规由党政机关联合发布，这种文件无论是对政党还是对政府均有约束效力。

　　其次，二者的表现形式不同。从表现形式上看，二者最明显的区别在于名称不同。纵观各项党内法规的名称，其后缀往往具有一定的相似性，例如以章程为后缀的党内法规，是规定党的性质和宗旨等核心内容的根本性文件；准则是对全体党员行为规范做出的基本规定，用于约束党员言行举止等。而严格意义上的法律都以“法”为后缀。从体系构成的角度来看，二者同样存在显著差异。从横向上分析，党内规章制度涉及的范围主要包括思想建设、作风建设、反腐倡廉与政治制度等，而法律涉猎的范围以七律部门为主。从纵向上分析，党内法规由党中央、中央各部门与地方党政机关制定，不同机构制定的党内法规存在效力高低之分，而法律的纵向划分分别为宪法、基本法、行政规章与地方性立法三个层次。

　　再次，适用范围不同。党内法规仅对党员生效，用于约束党的执政方式与党员的行为规范，不适用非党员的普通公民，而法律适用于全体公民。虽然二者在适用范围上并不相同，但实际上存在一定的交叉，其原因主要源于以下几点：其一，党员也是公民，需要受到国家法律的约束；其二，党内法规包括党的自身建设活动、党的运行保障与党的执政活动三类，其中前两类属于党的内部活动，而后者与各个政府机关之间都有密切联系，使得涉及党的领导和执政活动的法规与法律存在重叠。这就需要党内法规与法律进行协调衔接，以避免法律法规层面的冲突。

　　最后，实施与保障不同。党内法规的实施与保障更多出自党员的自觉，党内各项纪律处分相关法规中提出的处分措施力度较小，难以发挥对党员行为的约束作用。当前，党内法规大多以警告、撤职、开除党籍、留党察看等方式，对党员的行为进行警示，而法律拥有更加严格的处分措施，包括罚款、行政拘留、服刑甚至是死刑，法律对于人行为的约束效果更加明显。

　　首先，需要体现法治精神。二者衔接必须体现出程序正义，公开法规的制定过程。法规的内容要符合马克思主义思想和绝大多数党员的意志，且要做到公开，从而使其九游体育官网具备法律效力。党内法规必须具备严谨性和规范性，才能体现出其作为法律法规的惩戒效力。其次，要坚持国家法优先的原则，在党章中明确宪法作为根本的地位。党内法规的制定不得违背国家法律，也不得对国家法律进行干涉。最后，要坚持党纪严于国法的原则。党内法规需要比国家法律更为严格，一切国家法律所禁止的行为都应被视作违反党纪的行为，且党员违纪的惩罚要严于普通公民违反法律的惩罚。

　　党内法规与法律的协调主要发生于二者都能够涉及的领域，一般包括两种情形。情形一是在某个领域中，法律拥有完善的条款而党内法规则没有规定，导致法律因缺乏配套制度而难以实施，需要党内法规进行完善。情形二是在某个领域中，党内法规有完善的条款而法律则存在空白，导致党内法规需要承担起法律的责任。实现二者的衔接与协调需要调解二者的矛盾冲突，在党的领导与执政活动中既需要受到党内法规的约束，又需要受到法律的约束。

　　从党内法规与法律保持一致的角度来看，主要包含以下几种情形：其一，党内法规与宪法衔接。宪法中有大量与国家性质等问题相关的重要内容，需要其他国家法、政策条款和党内法规进行细化。其二，党内法规与其他法律的衔接。当前，在立法、教育、国防、军队等领域已经有若干法律明确规定了的领导地位，并对其具体规范做出了原则性规定。如国家安全法虽然属于国家法，但法律条款明确提出了中国的领导地位，这就为中央制定党内法规与国家安全法相互衔接提供了制度基础。

　　从党内法规与法律的转化角度来看，主要表现在以下几个情形：其一，党章的修改影响宪法修改。如党的十四大修改的党章中，提出了我国经济制度的发展整体方向，这一修改影响了次年第八届全国人大的宪法修改草案，将社会主义市场经济作为国家经济体制而被纳入宪法之中。其二，其他党内法规的修改影响国家法的修改。例如，许多在党内经过实践检验的法规都被纳入反腐败法律体系的范畴内，党内实践经验可以为国家法的制定提供经验参考。

　　党内法规与法律的衔接协调涉及制度众多，其主要包括以下几个方面：其一是立法权限制度，可以通过重新梳理党和人民代表大会、政府及司法机关的关系出发，对重叠部分的立法权限界限问题进行明确划分。其二是立法规划制度。党内法规与法律长期存在的不衔接问题，需要通过建立立法规划制度，使各项制度之间形成衔接与配套体系，从而优化党内法规与法律的衔接制度。其三是备案审查制度。党内法规构建了先审核后备案的备案审查制度，但仍存在一定的发展空间，可以通过建立联动审查机制等方式，实现党内法规与法律的协同审查。其四是法规清理制度。法规清理制度可以对现有法规是否符合需求进行评价，通过删改不适合的法规消解党内法规与法律之间存在的交叉和冲突问题。其五是立法评估制度。该制度用于评估现行立法在实施过程中存在的问题，为后续立法工作提供借鉴参考，是提升立法质量的关键。返回搜狐，查看更多